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工程造价超概算预算,影响工程款支付吗?
2023-05-10
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关于概算管理,《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》(发改投资〔2015〕482号)规定,对中央预算内直接投资的项目,国家发改委核定概算且安排全部投资的中央预算内直接投资项目,国家发改委核定概算且安排部分投资的,原则上超支不补。

《国家发展改革委关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》(发改投资〔2009〕1550号)规定,依现行规定由国家发展改革委核定批准初步设计概算的中央预算内投资项目,在建设过程中由于价格上涨、政策调整、地质条件发生重大变化等原因导致原批复概算不能满足工程实际需要的,应向国家发展改革委申请调整概算。 

凡概算调增幅度超过原批复概算10%及以上的,国家发展改革委原则上先商请审计机关进行审计,待审计结束后,再视具体情况进行概算调整。

在省一级政府里,也有类似的规定,如《河北省省级预算内投资项目概算管理暂行办法》省级预算内投资项目,是指使用省级预算内资金建设的省本级(包括省直部门及其派出机构、垂直管理单位、所属事业单位)非经营性固定资产投资项目。省发展改革委核定概算且安排部分投资的,原则上超支不补,如超概算,由项目主管部门自行核定调整并处理。如确需进行概算调整的,向省发展改革委申请概算调增幅度超过原核定概算10%及以上的,省发展改革委原则上先商请审计机关列入审计计划进行审计。

在部门的管理规定里也有相似的规定,《公路建设项目可行性究报告编制办法(交规划发[2010]178号)》的第七条有明确的规定。“工程可行性研究阶段投资估算与初步设计概算之差,应控制在投资估算的10%以内”。

概算是在项目报发改委审批之前的,各级政府根据概算做出预算,如果项目实施过程中可能超概算,按发改委的要求是要重新申请调整的。但由于各种原因,项目的业主一方,暂时没有获得调整概算的批复,那施工企业一方,可不可以按增加后的工程款向业主主张付款,当然前提是按施工合同约定调价是有合同依据的。

概算是发改委对项目进行投资金额管理的一种行政管理手段,只能约束使用政府预算内资金的业主一方,不具有约束施工企业,及不具有约束双方之间施工合同的效力。概算未获得批准,不影响施工合同结算及付款。业主一方按概算管理规定承担行政责任,但也不能影响施工合同的结算。

《中华人民共和国预算法》第十三条规定,各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。

所以,如果当时概算列少了,相应的财政的预算也列少了,可能政府就没有安排资金支付。在调整概算的同时,还要政府调整预算,在下一财政年度安排资金才能支付。但即使如此,概算和预算的不足,也不能影响工程价款的调整。

上述情况是直接使用政府预算内资金的项目,在PPP中,因为付费方式的不同,应该分不同情况。

如果是完全政府付费,或部分政府付费,虽然付费并没有列入当年的政府预算,但实质仍是使用政府的资金,应该按政府直接投资管理。如果是使用者付费,作者个人理解,可以不受概算和预算管理的约束。

但无论哪种付费模式,概算管理都是行政管理手段,未重新报批调整,也不影响PPP项目的投资总额、投资回报或工程款的结算。政府方也不能以超过概算而不向社会资本方支付PPP项目的回报。但预算是强制性的关于政府支出资金的管理,虽然也是行政性管理,但决定了政府有没有资金来源,所以,如果项目的支付超出了政府的预算,还是要列入下年度预算才能支付。

一个项目,从筹建到完工交付使用,至少要经过五次造价,不同阶段下的造价被统称为“五算”。

估算,发生在项目建议书和可行性研究阶段,编制依据是规划方案或者是初步设计方案,主要用于项目投资规模和融资方案做选择,允许误差率一般在±10%~±30%,计算的是所有的费用。


概算,发生在初步设计或者是扩大初步设计阶段,编制依据是初步设计图,概算指标、概算定额、执行标,主要用于项目决策、批复,允许误差率一般在±5%~±10%,计算的是总投资费用。


预算,发生在施工图设计阶段、招投标阶段,编制依据是施工图、清单、定额、规范,主要使用于预算造价、招标控制价、合同价,允许误差在±3%以内,计算的是建安工程造价费用。


结算,发生在竣工验收阶段,编制依据是竣工图、合同、投标清单、报价以及结算资料,主要用于承发包方造价的确定,也是决算的重要组成部分,允许误差在±1%以内,计算的是建安工程造价费用。


决算,发生在交付使用和投资转互阶段,编制依据是结算价与其他的财务费用,主要用于办理交付使用和资产投产股,是整个项目从筹建到竣工投产实际花费的财务汇总。


工程造价中的“三超”就经常发生在这五个阶段,决算不能超过预算,预算不能超过概算,概算不能超过估算。其中在“三超”的控制过程中,加强材料和设备的价格管理是一项非常重要的控制措施。

人材机三大资源要素的价格是工程计价的基础,工程计价时应根据工程所在地区的材料来源以及当地的技术经济条件等确定人工日单价,材料单价和施工机械台班单价作为计价的基本依据。


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